Construyendo confianza en las instituciones públicas a través de la experiencia

Un ciudadano no decide confiar en el Estado escuchando un discurso institucional. Decide confiar —o dejar de hacerlo— la tercera vez que renueva un permiso y el sistema le exige, otra vez, un documento que ya entregó la primera. La confianza pública no se declara: se acumula, trámite a trámite, como interés compuesto negativo o positivo.

Esa es la tesis de este artículo: la confianza institucional no se repara con campañas de comunicación ni con promesas de transparencia. Se repara —o se destruye— en la experiencia operativa concreta: el formulario, la ventanilla, la llamada que nadie contesta, la notificación que llega a tiempo. La ciencia del comportamiento explica por qué unos pocos momentos mal diseñados pesan más que cientos de interacciones correctas, y por qué el rediseño de esos momentos es, hoy, la palanca de política pública más subestimada para reconstruir legitimidad.

¿Por qué se ha erosionado la confianza en las instituciones públicas?

La confianza en el gobierno lleva años por debajo de la confianza en el sector privado en la mayoría de las economías estudiadas. El Edelman Trust Barometer, la encuesta anual de confianza institucional que Edelman viene publicando desde el año 2000, ha mostrado de forma recurrente que el gobierno es, junto con los medios, la institución en la que los ciudadanos confían menos, por detrás de las empresas y las ONG. No es un problema de imagen: es un problema de experiencia acumulada.

La Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE), en su encuesta sobre los motores de la confianza en las instituciones públicas —Drivers of Trust in Public Institutions, publicada en 2024 en oecd.org—, identifica la fiabilidad, la capacidad de respuesta y la equidad en el trato como los factores que más explican la variación en confianza entre países, por encima de variables económicas o demográficas. Dicho de otro modo: los ciudadanos no confían en el Estado que promete más, confían en el Estado que cumple, responde y trata a todos igual cuando nadie está mirando.

Esto tiene una consecuencia práctica incómoda para quienes diseñan política pública: la confianza no se gestiona desde el departamento de comunicación. Se gestiona desde el departamento que atiende la llamada, procesa el subsidio o emite el certificado.

¿Qué tiene que ver la experiencia ciudadana con la confianza institucional?

Todo, y la razón es conductual, no retórica. Cada interacción con un servicio público es lo que en experiencia de cliente llamamos un momento de verdad: un punto de contacto donde la promesa institucional se pone a prueba frente a la realidad operativa. El ciudadano no evalúa al Estado como abstracción; evalúa la última vez que necesitó algo de él.

Aquí opera con fuerza la aversión a la pérdida, el principio descrito por Daniel Kahneman y Amos Tversky según el cual el dolor de perder algo pesa psicológicamente más que el placer de ganar lo equivalente. Un ciudadano no valora simétricamente un trámite fluido y un trámite fallido: el trámite fallido —la cita perdida, el pago duplicado, el documento que se «pierde» en el sistema— se siente como una pérdida de tiempo, dinero o dignidad, y ese dolor se recuerda con una intensidad desproporcionada respecto a la satisfacción neutra de un trámite que simplemente funcionó.

Esto significa que la confianza institucional no crece de forma lineal con cada buen servicio prestado. Crece despacio y se derrumba rápido. Un solo escándalo administrativo, una sola negativa de reembolso mal gestionada, borra el efecto de docenas de interacciones correctas. Los gobiernos que entienden esta asimetría no invierten únicamente en mejorar el promedio de la experiencia: invierten en eliminar los fallos catastróficos, porque son esos los que fijan la reputación.

¿Por qué un solo mal trámite pesa más que diez buenos?

La respuesta corta es el peak-end rule, la regla de pico y final que Kahneman documentó en sus estudios sobre memoria de experiencias: las personas no recuerdan una experiencia como el promedio de todos sus momentos, la recuerdan por su punto más intenso (el pico, positivo o negativo) y por cómo terminó. En servicios públicos, el pico casi siempre es negativo —la denegación, la espera, el error— porque el diseño administrativo tradicional está optimizado para el cumplimiento normativo, no para la experiencia emocional del cierre.

Piénsese en un trámite de pensión, una solicitud de vivienda social o una renovación de licencia. Si el proceso es correcto durante el 90% del recorrido pero termina con una notificación automática, fría y sin contexto humano, ese final domina el recuerdo. El ciudadano no dirá «el 90% del proceso fue fluido»; dirá «me trataron como un número». Esta es la razón por la que rediseñar específicamente el cierre de un servicio —la confirmación, el agradecimiento, la claridad sobre próximos pasos— tiene un retorno de confianza desproporcionado respecto al esfuerzo que requiere.

La confianza institucional no se mide en el promedio de las interacciones ciudadanas. Se mide en el peor momento que cada ciudadano recuerda y en cómo terminó la última vez que necesitó algo del Estado.

¿Cómo están diseñando confianza los gobiernos que lo hacen bien?

Los ejemplos más citados de gobierno digital de alto rendimiento no ganaron confianza por tener más tecnología, sino por reducir la fricción visible al mínimo. Estonia, con su infraestructura de interoperabilidad de datos X-Road, permite que el ciudadano no tenga que volver a introducir información que el Estado ya posee: el sistema, no la persona, hace el trabajo de reconciliar los datos entre agencias. Esa decisión de diseño —no pedir dos veces lo mismo— es en sí misma una declaración de confianza recíproca.

En el Reino Unido, el Service Standard del Gobierno, publicado en gov.uk, obliga a que cada servicio digital se diseñe en torno a las necesidades reales del usuario y se pruebe con usuarios antes de su lanzamiento, no después. En la región del Golfo, plataformas como UAE Pass o Absher en Arabia Saudí han consolidado identidad digital y decenas de trámites en una sola credencial, reduciendo el número de puntos donde el ciudadano puede perder confianza por fricción o duplicación.

Lo que estas experiencias comparten no es presupuesto tecnológico, sino una misma decisión de arquitectura de elección: hacer que el camino correcto sea también el camino de menor esfuerzo. Es la aplicación directa del principio de fricción frente a sludge que Richard Thaler y Cass Sunstein describen en su trabajo sobre arquitectura de decisiones: la fricción mal diseñada —el «sludge»— no es neutral, es una forma de desconfianza institucionalizada que el ciudadano paga en tiempo, papeleo y desgaste emocional.

• No pedir dos veces lo mismo: cada solicitud repetida de un dato que el Estado ya tiene se lee como incompetencia o desconfianza hacia el ciudadano.
• Diseñar el peor escenario, no solo el ideal: los procesos de excepción, reclamo o error son los que definen la reputación institucional, no el flujo estándar.
• Cerrar el ciclo con lenguaje humano: una notificación de resultado escrita en jerga legal transmite distancia; una escrita con claridad y contexto transmite respeto.
• Medir la experiencia, no solo el cumplimiento normativo: un servicio puede ser legalmente correcto y experiencialmente hostil al mismo tiempo.

¿Cómo se reconstruye la confianza institucional paso a paso?

Reconstruir confianza no es un ejercicio de relaciones públicas; es un programa operativo con secuencia propia. Esta es la ruta que suele funcionar cuando una institución pública decide tratar la confianza como un indicador gestionable y no como un sentimiento incontrolable:

1. Mapear los momentos de verdad reales, no los formales. El organigrama del proceso administrativo casi nunca coincide con el recorrido emocional del ciudadano. Es necesario documentar el viaje tal como se vive, no como está escrito en el manual de procedimiento.
2. Identificar los picos negativos que fijan el recuerdo. No se trata de mejorar todo a la vez, sino de localizar los dos o tres momentos que, por la regla de pico y final, están secuestrando la percepción del servicio completo.
3. Rediseñar el cierre antes que el inicio. Es tentador invertir en una bienvenida atractiva, pero el final —la confirmación, la resolución, el seguimiento— tiene mayor peso en la memoria y en la confianza futura.
4. Eliminar la fricción innecesaria antes de añadir tecnología. Digitalizar un trámite mal diseñado solo digitaliza la desconfianza; primero se simplifica el proceso, después se automatiza.
5. Instaurar un canal de escucha continua, no encuestas puntuales. La confianza fluctúa con cada interacción; medirla una vez al año es medir un promedio que ya no existe cuando se publica el informe.
6. Dar visibilidad interna a los datos de experiencia. Ningún rediseño sobrevive si la dirección de la institución no ve, con la misma regularidad que ve el presupuesto, cómo se siente el ciudadano al salir de cada trámite.
7. Comunicar los cambios como evidencia, no como promesa. Anunciar una reforma antes de haberla probado con usuarios reales expone a la institución a un nuevo pico negativo si la reforma decepciona.

Este orden no es arbitrario. Empezar por la tecnología o por la comunicación —los dos atajos más comunes en la reforma del sector público— suele producir resultados vistosos y frágiles: una aplicación móvil elegante sobre un proceso administrativo que sigue sin resolver el problema de fondo del ciudadano.

¿Qué papel juega la burocracia invisible en la desconfianza ciudadana?

Gran parte de la desconfianza institucional no nace de decisiones injustas, sino de fricción acumulada que nadie diseñó a propósito pero que tampoco nadie eliminó. Formularios que solicitan información redundante, requisitos de presencialidad para trámites que podrían resolverse a distancia, sistemas que no se comunican entre agencias: cada uno de estos elementos añade una carga cognitiva —y emocional— que el ciudadano interpreta, correcta o incorrectamente, como indiferencia institucional.

El Nielsen Norman Group, referencia habitual en investigación de usabilidad y diseño de servicios, ha documentado durante años cómo la complejidad percibida de un servicio afecta directamente a la confianza que el usuario deposita en quien lo presta, más allá de si el resultado final es correcto. Un trámite que exige siete pasos cuando podría resolverse en tres no solo cuesta tiempo: erosiona la creencia de que la institución está diseñada para servir a quien la usa, y no al revés.

Este es también un problema de canal. Un ciudadano que solo puede resolver un trámite acudiendo físicamente a una oficina, mientras otros servicios de su vida diaria se resuelven en minutos desde el teléfono, no compara al gobierno con el gobierno del año pasado: lo compara con el banco, la aerolínea o el comercio electrónico que usó esa misma mañana. La brecha de expectativas entre sectores es hoy uno de los principales combustibles de la desconfianza institucional, y explica por qué el acceso multicanal a los servicios públicos se ha convertido en una prioridad de reforma en múltiples geografías, como se explora en detalle en este análisis sobre el acceso multicanal a los servicios de gobierno.

¿Qué se mide, en realidad, cuando se mide confianza?

Medir confianza institucional exige más disciplina que una pregunta de satisfacción al final de un trámite. Requiere combinar señales cuantitativas —tiempos de resolución, tasas de reincidencia, tasas de escalado— con evidencia cualitativa recogida en el momento en que el ciudadano todavía recuerda cómo se sintió, no semanas después cuando el recuerdo ya se ha reconstruido.

Un sistema de estrategia de voz del ciudadano bien diseñado no pregunta solo «¿quedó satisfecho?», sino que identifica en qué paso concreto del recorrido se generó fricción, para poder actuar sobre esa causa y no sobre el síntoma agregado. Y una institución que quiere gobernar la confianza como se gobierna cualquier otro activo estratégico necesita una estructura de gobernanza de experiencia que asigne responsabilidad clara sobre cada momento de verdad, en lugar de dejar la experiencia ciudadana como responsabilidad difusa de todas las direcciones a la vez y de ninguna en particular.

Antes de rediseñar nada, conviene saber en qué punto de madurez se encuentra realmente la institución: una evaluación de madurez de experiencia ayuda a distinguir entre instituciones que necesitan resolver fallos operativos básicos y las que ya pueden invertir en experiencias diferenciadoras de confianza.

¿Se puede aplicar aquí lo aprendido en experiencia de cliente del sector privado?

Con matices, sí, y ese es precisamente el terreno donde trabajamos. El sector privado lleva dos décadas de ventaja en instrumentar la experiencia como disciplina medible, y buena parte de ese conocimiento —el diseño de recorridos, la arquitectura de elección, la gestión de expectativas— se traslada al sector público sin perder validez. La diferencia central es que el ciudadano no puede «elegir otro proveedor» cuando el servicio público falla: eso hace que el coste reputacional de un mal diseño sea aún mayor, porque no hay salida de escape para el usuario insatisfecho, solo acumulación de resentimiento.

Este es el motivo por el que instituciones públicas en distintos países han empezado a aplicar principios de experiencia del cliente y de economía del comportamiento al diseño de servicios ciudadanos, con la misma disciplina de mapeo de recorrido, medición de fricción y rediseño de momentos de verdad que se aplicaría a un banco o una aerolínea. La lógica es la misma; lo que cambia es la responsabilidad, porque cuando el proveedor es el Estado, el fracaso de diseño no se traduce en pérdida de cliente: se traduce en pérdida de legitimidad democrática.

Este planteamiento se recoge también, de forma más amplia, en nuestro trabajo sobre transformación digital de la experiencia en servicios públicos, donde el foco no es la tecnología en sí, sino el rediseño del recorrido ciudadano que la tecnología debe servir.

La confianza se construye trámite a trámite, no discurso a discurso

Ninguna campaña de comunicación institucional ha reparado jamás la desconfianza generada por un mal trámite. La confianza pública se parece más a una cuenta corriente que a un discurso: se deposita en cada interacción bien resuelta y se retira, de golpe y con intereses, en cada fallo que el ciudadano recuerda mucho después de que la institución lo haya olvidado. Los gobiernos que entienden esto ya no preguntan cómo comunicar mejor su reforma. Preguntan cuál es el próximo momento de verdad que van a rediseñar, y con qué evidencia van a demostrar que funcionó.