Reducing friction in public-sector journeys

Một người dân cần xin lại giấy khai sinh bị mất phải điền một mẫu đơn yêu cầu ngày cấp của bản gốc — thông tin duy nhất anh ta không thể biết, vì đó chính là thứ anh ta đang xin lại. Đây không phải là chuyện hiếm. Đây là cấu trúc mặc định của rất nhiều dịch vụ công: thủ tục được thiết kế cho bộ máy xử lý, không phải cho người cần được xử lý.

Luận điểm của bài viết này rất đơn giản: ma sát trong hành trình công dân không phải là một khiếm khuyết giao diện — đó là một quyết định chính sách bị ngụy trang thành quy trình hành chính. Mỗi bước rườm rà, mỗi lần yêu cầu nộp lại giấy tờ đã có trong hệ thống, mỗi mẫu đơn viết bằng ngôn ngữ pháp lý mà người dân bình thường không hiểu, đều là một lựa chọn thiết kế — dù có chủ đích hay không. Và vì dịch vụ công thường là đơn vị duy nhất cung cấp dịch vụ đó, người dân không thể "rời bỏ" như một khách hàng khó chịu rời khỏi ngân hàng. Họ buộc phải chịu đựng, hoặc bỏ cuộc — và cả hai kết quả đều làm suy yếu niềm tin vào nhà nước.

Ma sát trong dịch vụ công khác gì với ma sát trong dịch vụ tư nhân?

Trong khu vực tư, ma sát làm mất khách hàng. Trong khu vực công, ma sát làm mất niềm tin — và niềm tin đó không dễ xây lại bằng một chiến dịch marketing hay một chương trình khách hàng thân thiết. Khi một ứng dụng ngân hàng khó dùng, khách hàng chuyển sang ngân hàng khác. Khi một cổng dịch vụ công khó dùng, công dân không có lựa chọn thay thế — họ chỉ có hai đường: kiên trì vượt qua ma sát, hoặc từ bỏ quyền lợi mà họ đáng được hưởng (trợ cấp, bảo hiểm y tế, giấy phép kinh doanh).

Đây là lý do vì sao ma sát trong dịch vụ công mang một trọng lượng đạo đức khác hẳn. Một nghiên cứu thực địa nổi tiếng của nhóm Hallsworth, List, Metcalfe và Vlaev — "The Behavioralist as Tax Collector", công bố dưới dạng working paper của National Bureau of Economic Research năm 2014, dựa trên hợp tác với cơ quan thuế Anh (HM Revenue & Customs) và Behavioural Insights Team — cho thấy chỉ cần thay đổi cách diễn đạt một lá thư nhắc nộp thuế (thêm thông tin về việc phần lớn người dân cùng khu vực đã nộp đúng hạn) cũng đủ làm tăng đáng kể tỷ lệ tuân thủ. Không cần thêm quyền lực cưỡng chế, không cần thêm nhân sự — chỉ cần giảm ma sát nhận thức trong cách thông tin được trình bày.

"Sludge" là gì, và vì sao chính phủ vô tình tạo ra nó nhiều nhất?

Cass Sunstein, trong bài viết học thuật "Sludge and Ordeals" (University of Pennsylvania Law Review, 2019), đặt tên cho một hiện tượng mà bất kỳ ai từng làm việc trong dịch vụ công đều nhận ra ngay: sludge — ma sát hành chính dư thừa, không cần thiết, thường được cài đặt (dù vô tình) để làm chậm hoặc ngăn cản một hành động mà lẽ ra phải dễ dàng. Nếu "nudge" (cú hích) của Richard Thaler và Sunstein trong cuốn Nudge (2008) là công cụ giúp con người hành động đúng dễ hơn, thì sludge là mặt tối của cùng cơ chế: nó làm cho hành động đúng trở nên khó hơn cần thiết.

Khu vực công tạo ra sludge nhiều hơn khu vực tư vì ba lý do mang tính cấu trúc. Thứ nhất, quy trình được thiết kế xoay quanh việc phòng chống gian lận và trách nhiệm giải trình, nên mỗi lớp xác minh được thêm vào "để chắc ăn" mà không ai tính đến chi phí nhận thức của nó. Thứ hai, các cơ quan thường vận hành theo silo dữ liệu — người dân bị buộc phải làm "cầu nối dữ liệu" giữa hai hệ thống không nói chuyện với nhau, nộp lại thông tin mà một cơ quan khác trong cùng chính phủ đã có. Thứ ba, không ai trong nội bộ chịu áp lực cạnh tranh buộc phải đơn giản hoá — không có đối thủ nào giành mất "khách hàng" nếu thủ tục vẫn rườm rà.

Sludge không phải là lỗi thiết kế. Đó là một lựa chọn chính sách ngụy trang thành thủ tục.

Những điểm ma sát nào lặp lại ở hầu hết hành trình công dân?

Sau khi rà soát hàng chục hành trình công dân — từ đăng ký kinh doanh đến xin trợ cấp xã hội — một số dạng ma sát xuất hiện lặp đi lặp lại, bất kể lĩnh vực hay quốc gia:

• Yêu cầu nộp lại dữ liệu đã có sẵn: công dân phải cung cấp thông tin mà một cơ quan khác trong cùng chính phủ đã lưu trữ, vì hai hệ thống không liên thông.
• Ngôn ngữ pháp lý thay cho ngôn ngữ con người: mẫu đơn viết theo văn phong của luật, không theo cách người dân thực sự nói và nghĩ.
• Kênh không nhất quán: bắt đầu thủ tục trực tuyến nhưng buộc phải hoàn tất bằng cách đến trực tiếp — hoặc ngược lại — khiến hành trình bị gãy giữa đường.
• Trạng thái xử lý vô hình: người dân nộp hồ sơ rồi biến mất vào một hộp đen, không có cách nào biết hồ sơ đang ở đâu, ai đang xử lý, hay còn bao lâu.
• Điểm từ chối im lặng: hồ sơ bị bác vì thiếu một chi tiết nhỏ, nhưng lý do không được nêu rõ, buộc người dân phải nộp lại từ đầu.
• Giờ làm việc không khớp với cuộc sống thực: dịch vụ chỉ mở trong giờ hành chính, đúng lúc phần lớn người cần dịch vụ đang đi làm.

Mỗi điểm ma sát này có vẻ nhỏ khi xét riêng lẻ. Nhưng cộng lại theo một bản đồ hậu trường dịch vụ (service blueprint), chúng tạo thành một hành trình mà chỉ những người kiên trì nhất, hoặc có đủ nguồn lực để thuê người làm hộ, mới hoàn tất được. Đó chính là lúc dịch vụ công vô tình trở thành một bộ lọc bất công — ưu tiên người có thời gian và hiểu biết, bỏ lại người cần dịch vụ nhất.

Làm sao đo ma sát trước khi sửa nó?

Không thể quản lý cái không đo được, và ma sát hành chính thường bị đo sai. Các cơ quan hay đo tốc độ xử lý nội bộ (bao lâu để một hồ sơ đi từ bàn A sang bàn B) mà bỏ qua tổng thời gian và công sức mà công dân thực sự trải qua — cái mà giới CX gọi là customer effort. Hai chỉ số này có thể hoàn toàn tách biệt: nội bộ báo cáo "xử lý trong 3 ngày làm việc" trong khi công dân mất ba tuần để thu thập đủ giấy tờ trước khi nộp được hồ sơ.

Ba nguồn dữ liệu giúp nhìn thấy ma sát thật:

• Tiếng nói công dân trực tiếp: khảo sát sau giao dịch, phản hồi tại quầy, và các kênh thu thập tiếng nói khách hàng có cấu trúc để phân loại theo điểm chạm cụ thể, không chỉ theo cảm nhận chung.
• Dữ liệu hành vi thực tế: tỷ lệ bỏ giữa đường trên cổng dịch vụ trực tuyến, số lần nộp lại hồ sơ, số cuộc gọi lặp lại về cùng một yêu cầu — tất cả là dấu hiệu ma sát chứ không phải tiếng ồn cần lọc bỏ.
• Quan sát thực địa: theo dõi trực tiếp một công dân thật đi hết hành trình, từ lúc phát sinh nhu cầu đến lúc kết thúc, thường phơi bày những điểm nghẽn mà báo cáo nội bộ không bao giờ ghi nhận.

Việc đo lường sự hài lòng với dịch vụ công một cách nghiêm túc là bước đi trước bất kỳ dự án cải tiến nào — vì nếu không biết ma sát nằm ở đâu và nặng đến mức nào, mọi khoản đầu tư số hoá đều có nguy cơ chỉ là dán lớp áo công nghệ lên một quy trình vẫn rối như cũ.

Quy trình sáu bước để loại bỏ ma sát khỏi một hành trình công dân

Giảm ma sát không phải là một chiến dịch "cải cách hành chính" chung, mà là một quy trình có thể lặp lại cho từng hành trình cụ thể:

1. Vẽ lại hành trình từ góc nhìn công dân, không từ góc nhìn tổ chức. Bắt đầu từ thời điểm nhu cầu phát sinh — không phải từ lúc hồ sơ chạm bàn công chức đầu tiên.
2. Đếm số lần yêu cầu dữ liệu trùng lặp. Mỗi lần công dân phải cung cấp lại một thông tin mà chính phủ đã có, đó là một ứng viên ưu tiên để loại bỏ thông qua chia sẻ dữ liệu liên cơ quan.
3. Xác định điểm bỏ cuộc (drop-off) lớn nhất. Dữ liệu hành vi thường chỉ ra một hoặc hai bước gây ra phần lớn tổng số lượt bỏ giữa đường — sửa những điểm này trước, đừng cố sửa toàn bộ hành trình cùng lúc.
4. Viết lại ngôn ngữ theo cách người dân thực sự nói. Thay thuật ngữ pháp lý bằng câu hỏi trực tiếp; đây thường là can thiệp rẻ nhất và nhanh nhất mang lại hiệu quả rõ rệt.
5. Thiết kế lại mặc định, không chỉ giao diện. Hỏi: nếu công dân không làm gì cả, điều gì xảy ra? Mặc định hiện tại có đang phục vụ lợi ích của họ hay của bộ máy?
6. Thử nghiệm trên quy mô nhỏ trước khi triển khai toàn hệ thống. Một thí điểm ở một tỉnh, một chi nhánh, hoặc một nhóm hồ sơ giúp phát hiện hậu quả không mong muốn trước khi nhân rộng.

Quy trình này gần với logic của thiết kế dịch vụ hơn là logic của một dự án công nghệ thông tin thông thường — vì công cụ số chỉ tăng tốc một quy trình, nó không tự động làm quy trình đó công bằng hơn hay dễ hiểu hơn.

Mặc định thông minh có thể thay đổi hành vi công dân như thế nào?

Kiến trúc lựa chọn — khái niệm mà Thaler và Sunstein phổ biến trong Nudge — dựa trên một sự thật đơn giản: phần lớn con người, khi đối diện với một quyết định phức tạp, đi theo con đường ít trở lực nhất. Trong hệ thống tư duy hai lớp mà Daniel Kahneman mô tả trong Thinking, Fast and Slow (2011), phần lớn tương tác với dịch vụ công diễn ra ở lớp tư duy nhanh, ít cân nhắc — vì người dân không muốn dành sự chú ý có hạn của họ cho một mẫu đơn thuế hay một thủ tục cấp phép. Điều đó có nghĩa là mặc định — thứ xảy ra khi không ai chủ động chọn gì cả — có sức mạnh định hình hành vi lớn hơn hầu hết các cơ quan nhận ra.

Một cổng dịch vụ số tốt tận dụng điều này theo hướng có lợi cho công dân: tự động điền trước các trường thông tin từ dữ liệu đã xác thực, đề xuất khoản trợ cấp mà công dân có thể đủ điều kiện thay vì buộc họ tự tìm ra, hoặc đặt tùy chọn đăng ký nhận nhắc hẹn qua tin nhắn làm mặc định thay vì phải tự bật lên. Đây không phải là ép buộc — công dân vẫn có toàn quyền thay đổi lựa chọn — nhưng mặc định đúng giúp phần lớn người dùng, những người không có thời gian hoặc kiến thức để tối ưu hoá từng lựa chọn, vẫn nhận được kết quả tốt nhất cho họ.

Tổ chức Hợp tác và Phát triển Kinh tế (OECD) theo dõi mức độ trưởng thành số của các chính phủ thành viên qua chương trình chính sách về chính phủ số, và một chủ đề lặp lại trong các đánh giá của tổ chức này là: chính phủ số hoạt động tốt nhất không phải chính phủ có nhiều cổng dịch vụ trực tuyến nhất, mà là chính phủ thiết kế được các dịch vụ "mặc định đúng" — nơi con đường dễ nhất trùng với con đường tốt nhất cho công dân.

Khi nào ma sát lại là điều nên giữ?

Không phải mọi ma sát đều xấu, và đây là điểm mà nhiều chương trình "đơn giản hoá thủ tục" làm sai. Một số ma sát tồn tại có chủ đích — và nên tiếp tục tồn tại. Xác minh danh tính trước khi giải ngân một khoản trợ cấp lớn, thời gian chờ bắt buộc trước khi phê duyệt một số loại giấy phép nhạy cảm, hoặc bước xác nhận thủ công trước khi thay đổi thông tin ngân hàng nhận tiền lương hưu — đây là những "ordeal" (thử thách) hợp lý mà Sunstein cũng nhấn mạnh trong bài viết đã dẫn: ma sát có mục đích bảo vệ khỏi gian lận hoặc sai sót nghiêm trọng khác về bản chất với sludge vô nghĩa.

Câu hỏi đúng không phải là "làm sao loại bỏ mọi ma sát" mà là "ma sát này đang bảo vệ ai, và cái giá phải trả là gì". Một ma sát đáng giữ thường có ba đặc điểm: nó ngăn chặn một rủi ro thật (gian lận, sai sót không thể sửa, tổn hại cho bên thứ ba); nó chỉ áp dụng cho những trường hợp có rủi ro cao, không áp lên toàn bộ dân số; và nó được giải thích rõ cho công dân lý do tồn tại, thay vì xuất hiện như một rào cản vô cớ.

Một hành trình công dân không có ma sát không có nghĩa là không có kiểm soát — nó có nghĩa là kiểm soát được đặt đúng chỗ, đúng mức độ rủi ro, thay vì rải đều lên mọi người như một khoản thuế nhận thức chung.

Ai chịu trách nhiệm khi ma sát vẫn còn tồn tại?

Đây là câu hỏi mà rất ít cơ quan trả lời rõ ràng, và đó chính là lý do sludge cứ tồn tại năm này qua năm khác. Khi trách nhiệm về trải nghiệm hành trình bị phân tán qua nhiều phòng ban — một phòng quản lý cổng trực tuyến, một phòng xử lý hồ sơ giấy, một phòng phụ trách chính sách — không ai sở hữu toàn bộ hành trình từ đầu đến cuối, và không ai bị đo lường theo tổng thời gian và công sức mà công dân thực sự trải qua.

Giải pháp bền vững đòi hỏi một cấu trúc quản trị trải nghiệm rõ ràng: một chủ sở hữu hành trình chịu trách nhiệm xuyên phòng ban, chỉ số hiệu suất gắn với trải nghiệm đầu-cuối chứ không chỉ với khâu xử lý nội bộ, và một cơ chế định kỳ rà soát lại các điểm ma sát đã biết. Đây chính là logic của chiến lược quản trị trải nghiệm áp dụng cho khu vực công — và nó thường đòi hỏi thay đổi cách các cơ quan tổ chức công việc nội bộ trước khi thay đổi bất kỳ giao diện số nào. Với những cơ quan muốn biết mình đang ở đâu trên chặng đường này, một điểm khởi đầu thực tế là đánh giá mức độ trưởng thành trải nghiệm theo các khối năng lực cụ thể, thay vì dựa vào cảm tính nội bộ.

Việc này cũng không thể tách rời khỏi câu hỏi công bằng tiếp cận. Một hành trình được đơn giản hoá cho người dùng thông thạo công nghệ nhưng vẫn bỏ rơi người lớn tuổi, người khuyết tật, hoặc người không có kết nối internet ổn định không phải là giảm ma sát — đó là chuyển ma sát từ đa số sang thiểu số dễ bị bỏ quên nhất. Đây là lý do các nguyên tắc về khả năng tiếp cận và hoà nhập trong trải nghiệm công dân phải đi cùng, không đi sau, mọi dự án số hoá dịch vụ công.

Điểm khởi đầu, không phải điểm kết thúc

Không có cơ quan nào loại bỏ hết ma sát trong một lần cải cách. Nhưng mỗi điểm ma sát được gỡ bỏ — một mẫu đơn không còn yêu cầu dữ liệu đã có sẵn, một mặc định được đặt đúng hướng, một trạng thái xử lý hiện rõ trên màn hình điện thoại — là một lần chính phủ chứng minh rằng bộ máy tồn tại để phục vụ người dân, không phải để người dân phục vụ bộ máy. Đó là phép thử niềm tin âm thầm nhất mà không cuộc khảo sát nào đo được chính xác, nhưng mọi công dân đều cảm nhận được ngay từ tương tác đầu tiên.

Với những cơ quan đang bắt đầu hành trình này, Renascence hỗ trợ thiết kế lại trải nghiệm công dân theo hướng vừa nhân văn vừa có thể vận hành trong thực tế bộ máy hành chính — xem thêm tại chuyển đổi trải nghiệm công dân trong dịch vụ công hoặc liên hệ với đội ngũ Renascence để trao đổi cụ thể về hành trình của cơ quan bạn.