Generar confianza en las instituciones públicas a través de la experiencia

Un ciudadano no deja de confiar en su gobierno porque lea un escándalo en la prensa. Deja de confiar porque pidió una cita, esperó cuarenta minutos, le rechazaron un formulario por un error que nadie le explicó, y volvió a casa sin el trámite resuelto. La confianza institucional no se construye en el discurso del ministro; se construye o se destruye en la ventanilla, en el portal web y en la llamada al centro de atención.

Esa es la tesis de este artículo: la confianza pública es, ante todo, un acumulado de experiencias transaccionales, no un resultado de campañas de comunicación o de indicadores macroeconómicos. Las instituciones que quieren recuperar credibilidad no necesitan un mejor relato. Necesitan rediseñar el servicio que prestan, trámite por trámite, con el mismo rigor que una empresa privada aplica a su experiencia de cliente.

¿Por qué la confianza institucional se juega en la ventanilla y no en la campaña de comunicación?

Porque la confianza es, en el fondo, una predicción. Cuando un ciudadano confía en una institución, está apostando que la próxima interacción será justa, predecible y resuelta sin fricción innecesaria. Esa apuesta se calibra con evidencia directa —lo que le pasó a él, o a alguien cercano, la última vez— y no con la retórica institucional.

El Barómetro de Confianza de Edelman, que la consultora publica anualmente desde hace más de dos décadas, mide de forma consistente la confianza en cuatro instituciones —gobierno, empresas, medios y ONG— en decenas de países. Edición tras edición, el gobierno aparece entre las instituciones peor valoradas en gran parte de los mercados analizados. No es un problema de imagen: es un problema de experiencia acumulada. Cada trámite mal resuelto es un voto en contra que el ciudadano guarda y proyecta sobre la institución completa.

Esto tiene una implicación operativa incómoda para cualquier gobierno: no se puede comprar confianza con una campaña publicitaria. Se recupera, trámite a trámite, con la misma disciplina que una entidad financiera aplica al diseño de su experiencia de cliente.

¿Qué dice la evidencia sobre la relación entre experiencia de servicio y confianza pública?

La OCDE lleva años estudiando los factores que explican por qué los ciudadanos confían o desconfían de sus instituciones, y sus encuestas sobre los motores de la confianza —capacidad de respuesta, fiabilidad, integridad y apertura— sitúan la calidad del servicio público entre los factores con mayor peso explicativo, junto a la percepción de equidad en el trato. En otras palabras: no basta con que una política pública sea correcta en el papel. Si el proceso para acceder a ella es opaco, lento o inconsistente, el ciudadano concluye que la institución no funciona, aunque la política sea buena.

Esto coincide con lo que cualquier profesional de experiencia del cliente reconoce de inmediato: la calidad percibida de un servicio rara vez depende del producto final. Depende del proceso para obtenerlo. Un pasaporte emitido en cuarenta y cinco días no genera la misma confianza que uno emitido en cinco, aunque el documento sea idéntico.

¿Cómo la fricción administrativa erosiona la confianza sin que nadie lo note?

El economista Cass Sunstein acuñó el término sludge —"barro" o "lodo" administrativo— para describir la fricción innecesaria que las organizaciones imponen sobre quienes intentan acceder a un beneficio o completar un trámite: formularios redundantes, requisitos de verificación duplicados, esperas sin explicación. En su artículo "Sludge and Ordeals", publicado en el Duke Law Journal en 2019, Sunstein argumenta que este tipo de fricción funciona como un impuesto invisible: no aparece en ningún presupuesto, pero cuesta tiempo, energía cognitiva y, en última instancia, confianza.

En el sector público, el sludge es particularmente tóxico porque el ciudadano no puede "cambiar de proveedor". No hay competencia que discipline al monopolio estatal. Si un banco te hace perder una hora en sucursal, puedes migrar a otro banco. Si el registro civil te hace perder una hora, vuelves —porque no tienes alternativa— pero con menos confianza cada vez. Esa acumulación silenciosa es la que explica por qué instituciones sin ningún escándalo de corrupción terminan con niveles de confianza pública bajísimos: el desgaste no viene de un evento dramático, viene de mil pequeñas fricciones sostenidas en el tiempo.

Identificar dónde vive ese sludge exige mirar el trámite completo desde la perspectiva del ciudadano, no desde el organigrama interno. Es exactamente el ejercicio que se hace al mapear el journey del ciudadano de punta a punta: cada paso, cada formulario, cada ventanilla intermedia que existe por comodidad administrativa y no por necesidad real del servicio.

¿Por qué el último trámite pesa más que los nueve anteriores?

Aquí entra un segundo mecanismo de comportamiento, quizás el más subestimado por los diseñadores de servicios públicos: la regla pico-fin, descrita por Daniel Kahneman a partir de estudios sobre cómo las personas recuerdan experiencias dolorosas o prolongadas. En un estudio clásico de Donald Redelmeier y Daniel Kahneman, publicado en la revista Pain en 1996, los pacientes que se sometían a una colonoscopia no recordaban la experiencia según su duración total ni su intensidad promedio, sino según el momento más intenso (el pico) y cómo se sintieron en los últimos minutos (el final).

Trasladado a un trámite público, esto significa algo muy concreto: un ciudadano puede haber tenido una experiencia razonablemente fluida en ocho de nueve pasos, pero si el último —la entrega del documento, la confirmación final, la respuesta del funcionario en caja— es hostil o confuso, ese es el recuerdo que se queda y el que relata a su familia. La confianza no se promedia; se ancla en los extremos.

Esto tiene una consecuencia práctica poco intuitiva: muchas instituciones invierten en digitalizar el inicio del proceso —la cita en línea, el formulario web— y descuidan el cierre, que sigue siendo presencial, manual y sin ninguna atención al detalle. Es exactamente al revés de donde debería ir la inversión si el objetivo es proteger la confianza.

¿Cómo diseñar la arquitectura de elección sin manipular al ciudadano?

La arquitectura de elección —el diseño deliberado de cómo se presentan las opciones a una persona— es una herramienta poderosa, y en el sector público exige un estándar ético más alto que en el sector privado. Una empresa puede usar un default para vender más de un producto. Un gobierno que usa un default mal diseñado puede excluir a alguien de un derecho.

La diferencia entre un nudge legítimo y una manipulación no es sutil: un nudge legítimo hace más fácil lo que el ciudadano ya quiere hacer y que además le conviene —renovar automáticamente un subsidio para el que sigue calificando, preseleccionar el canal digital para quien ya lo usó antes—. Una manipulación esconde información o dificulta deliberadamente la opción que no conviene a la institución. En el sector público, cada decisión de diseño debe pasar una prueba simple: ¿esto beneficia al ciudadano, o solo simplifica la vida del back office a costa de su claridad?

Este es terreno de la economía del comportamiento aplicada al sector público: no se trata de "empujar" al ciudadano hacia donde el gobierno quiere, sino de eliminar la fricción que le impide obtener lo que legítimamente le corresponde. Reino Unido lo institucionalizó de forma temprana a través del Government Digital Service, cuyos principios de diseño de gobierno exigen empezar por la necesidad del usuario, no por la estructura del departamento que presta el servicio. Ese principio —diseñar desde afuera hacia adentro— es el que separa a las instituciones que generan confianza de las que solo digitalizan su burocracia existente.

¿Qué pasos sigue una institución que reconstruye confianza a través del servicio?

No hay un atajo de comunicación para esto. Reconstruir confianza institucional a través de la experiencia sigue una secuencia bastante disciplinada:

1. Diagnosticar la madurez real del servicio, no la percibida por quienes lo diseñan. Esto exige salir del edificio institucional y observar el trámite desde el lado del ciudadano, idealmente con una evaluación estructurada como una evaluación de madurez de experiencia que compare la institución contra bloques de gestión reconocidos, no contra su propio historial.
2. Mapear el journey completo, incluyendo los pasos que ocurren fuera del canal oficial: la llamada a un conocido para entender el trámite, la cola informal, el intermediario no autorizado que aparece cuando el proceso oficial falla.
3. Priorizar por impacto en confianza, no por facilidad de arreglo. El error más común es resolver primero lo que es técnicamente sencillo y dejar para después el punto que más ciudadanos atraviesan. La forma correcta de priorizar los puntos de dolor del journey combina volumen de personas afectadas, severidad emocional del momento y frecuencia del trámite.
4. Rediseñar el cierre del trámite con la misma atención que el inicio, aplicando la lógica pico-fin: el último contacto con el ciudadano debe ser claro, cálido y sin ambigüedad sobre qué sigue.
5. Eliminar el sludge antes de digitalizarlo. Digitalizar un formulario redundante solo produce una versión digital de la misma fricción, más rápida de sufrir pero igual de irritante.
6. Medir con indicadores que el ciudadano reconoce como propios —tiempo real de resolución, número de contactos necesarios, claridad percibida— en lugar de indicadores de gestión interna que no dicen nada sobre la experiencia vivida.
7. Sostener el rediseño con gobernanza cruzada, porque un trámite atraviesa normalmente varias direcciones o ministerios, y sin un dueño claro del journey completo, cada área optimiza su fragmento y el ciudadano sigue sufriendo las costuras entre departamentos.

Ese último punto es donde más iniciativas públicas de mejora de servicio se estancan: nadie es dueño del extremo a extremo. Es el mismo patrón que documentamos al analizar por qué fallan los programas de experiencia que cruzan varias áreas en el sector privado, y en el sector público el problema se agrava porque los silos suelen tener respaldo legal o presupuestario propio.

¿Qué errores destruyen la confianza más rápido de lo que se tarda en reconstruirla?

Aquí opera la aversión a la pérdida de Kahneman y Tversky en su forma más pública: una institución tarda años en construir un punto de confianza y puede perderlo en una sola interacción mal gestionada. La asimetría no es simétrica ni razonable, pero es la que hay que diseñar para.

• Cambiar las reglas sin avisar. Un requisito nuevo que aparece sin comunicación previa se percibe como arbitrariedad, no como mejora administrativa, aunque tenga una justificación técnica sólida.
• Prometer un tiempo de resolución y no cumplirlo. El daño no es el retraso en sí; es la brecha entre la expectativa que la institución fijó y lo que realmente ocurrió. Es preferible fijar una expectativa conservadora y superarla que prometer rapidez y fallar.
• Tratar cada canal como si fuera una institución distinta. Cuando la respuesta telefónica contradice lo que dice el portal web, el ciudadano no concluye que hay un problema de coordinación interna; concluye que la institución no sabe lo que hace.
• Digitalizar sin simplificar. Un trámite digital que replica veinte campos de un formulario en papel no reduce la fricción, solo la traslada de una fila física a una fila de pantallas.
• No explicar el "no". Cuando se rechaza una solicitud sin una razón clara y una vía de corrección, el ciudadano no interpreta la negativa como parte de un proceso justo, sino como una decisión discrecional.

La confianza pública no se anuncia; se acumula trámite a trámite, y se pierde de golpe en el que se hace mal.

Cada uno de estos errores es evitable con diseño, no con más presupuesto de comunicación institucional. Y cada uno de ellos es, en el fondo, un problema de transformación digital de los servicios públicos pensado desde la experiencia del ciudadano, no desde la conveniencia del sistema.

La confianza se construye trámite a trámite, no se declara

Ningún gobierno recupera confianza publicando un decreto que diga que ahora será más confiable. La recupera cuando el ciudadano nota, sin que nadie se lo anuncie, que el trámite que antes le tomaba tres visitas ahora le toma una, que el formulario ya no le pide un documento que el propio Estado ya tiene, que la última interacción antes de irse a casa fue clara en lugar de confusa. Esa acumulación silenciosa de pequeñas certezas es, a fin de cuentas, lo único que un gobierno puede ofrecer que ninguna campaña puede simular.

Las instituciones que entiendan esto antes que las demás no ganarán una elección de popularidad. Ganarán algo más difícil de fabricar y más difícil de perder una vez que se tiene: la certeza silenciosa de un ciudadano que, la próxima vez que necesite algo del Estado, no dude en volver.