Generar confianza en las instituciones públicas a través de la experiencia

Un ciudadano no deja de confiar en el Estado por un titular de prensa. Deja de confiar porque renovó un documento de identidad, hizo tres colas para entregar el mismo papel dos veces, y nadie en la ventanilla le explicó por qué. La confianza institucional no se rompe en los escándalos: se erosiona trámite a trámite, en los miles de interacciones pequeñas que un gobierno tiene con sus ciudadanos cada día.

Esa es la tesis de este artículo: la confianza en las instituciones públicas no se reconstruye con campañas de comunicación, sino con la acumulación de experiencias coherentes, predecibles y justas en cada servicio. Un gobierno puede invertir millones en publicidad institucional y perder más confianza en una sola tarde de trámites confusos que la que ganó en un año de spots televisivos. La confianza es un resultado de la experiencia, no un mensaje que se comunica sobre ella.

¿Por qué las campañas de comunicación no reconstruyen la confianza institucional?

Porque la confianza es una inferencia que el ciudadano hace a partir de lo que vive, no de lo que se le dice. Cuando un mensaje institucional ("estamos para servirte", "tu gobierno digital") contradice la experiencia reciente de una persona en una oficina de atención, el mensaje pierde. Este desajuste entre discurso y experiencia es, de hecho, uno de los mecanismos que más rápido destruye credibilidad: cada promesa incumplida cuenta doble, porque activa la aversión a la pérdida de algo que ya se había prometido, no solo la ausencia de una mejora esperada.

La Encuesta de la OCDE sobre los determinantes de la confianza en las instituciones públicas (OCDE, 2024) es consistente en un punto: la capacidad de respuesta ante las necesidades reales del ciudadano y la fiabilidad de los servicios pesan más en la confianza declarada que el desempeño macroeconómico general del país. Dicho de otro modo: a la gente le importa menos el discurso sobre reformas que si el trámite de hoy funcionó sin sorpresas.

Esto no significa que la comunicación institucional sea inútil. Significa que solo funciona como refuerzo de una experiencia que ya es sólida, nunca como sustituto de ella. Un gobierno que comunica bien pero entrega mal enseña a sus ciudadanos a desconfiar de sus propios anuncios.

¿Qué es la "cuenta de confianza" y cómo se acumula trámite a trámite?

Pienso en la confianza institucional como una cuenta bancaria emocional: cada interacción es un depósito o un retiro. Un formulario que se rellena una sola vez y sirve para todos los organismos es un depósito. Un sistema que pide el mismo certificado en tres ventanillas distintas es un retiro. La diferencia con una cuenta bancaria real es que los retiros pesan más que los depósitos del mismo tamaño: es el principio de aversión a la pérdida descrito por Daniel Kahneman y Amos Tversky, que muestra que una pérdida duele psicológicamente más de lo que satisface una ganancia equivalente.

Aplicado a servicios públicos, esto tiene una consecuencia práctica incómoda: no basta con que un gobierno digitalice el 80% de sus trámites si el 20% restante sigue siendo frustrante. Ese 20% —renovar una licencia, apelar una multa, tramitar una herencia— es donde se concentran los retiros grandes de la cuenta de confianza, precisamente porque suelen ser los momentos de mayor ansiedad y menor margen de error para el ciudadano.

Esto conecta directamente con el trabajo de mapeo de journeys ciudadanos: no se puede gestionar lo que no se ha hecho visible. Un organismo público que no ha trazado el recorrido completo de sus trámites críticos —desde el primer intento de información hasta la confirmación final— no sabe dónde está sangrando confianza.

¿Por qué la equidad procedimental pesa más que el resultado del trámite?

Porque a las personas les importa cómo fueron tratadas casi tanto como lo que obtuvieron. El psicólogo social Tom Tyler, de la Universidad de Yale, documentó este fenómeno en su investigación sobre justicia procedimental, publicada en el libro Why People Obey the Law (Princeton University Press, edición revisada de 2006): la percepción de legitimidad de una autoridad depende más de si el proceso fue percibido como justo, transparente y respetuoso que del resultado obtenido.

Traducido a un servicio público: un ciudadano al que le rechazan una solicitud de subsidio puede seguir confiando en el organismo si entendió el criterio, fue tratado con respeto y tuvo una vía clara de apelación. El mismo ciudadano, con la solicitud aprobada pero tratado con indiferencia o sometido a requisitos arbitrarios, sale del trámite con menos confianza que con la que entró. El resultado favorable no compensa un proceso percibido como injusto.

Esto tiene implicaciones directas para el diseño de servicios. La equidad procedimental se construye con elementos muy concretos:

• Explicar el criterio antes de pedir el esfuerzo: decir por qué se solicita un documento, no solo qué documento se solicita.
• Dar visibilidad al estado del trámite, para que la espera no se sienta como una caja negra.
• Ofrecer una vía de reclamo real, no un buzón que nunca responde.
• Tratar al funcionario de primera línea como parte del diseño, no como un accesorio: su tono y su discreción determinan si el proceso se percibe como justo.

¿Cómo determina la regla del pico y el final si un ciudadano confía en el Estado?

La memoria de una experiencia no es un promedio de todos sus momentos: está dominada por el punto más intenso (el pico, positivo o negativo) y por cómo termina. Este es el hallazgo central de la regla del pico y el final, formulada por Daniel Kahneman junto con Barbara Fredrickson, Charles Schreiber y Donald Redelmeier en el estudio When More Pain Is Preferred to Less: Adding a Better End, publicado en la revista Psychological Science en 1993.

En un trámite público, el pico suele ser un momento de fricción alta —una cola inesperada, un formulario rechazado sin explicación, una tarifa que no estaba anunciada— y el final suele ser la confirmación o el comprobante. Si ese cierre es abrupto, confuso o simplemente ausente ("¿ya terminé? ¿me llega algo?"), el ciudadano recuerda todo el trámite peor de lo que objetivamente fue.

Esto explica por qué pequeñas intervenciones en el cierre de un servicio —un mensaje de confirmación claro, un resumen de lo tramitado, una indicación de próximos pasos— tienen un retorno desproporcionado sobre la confianza percibida, incluso cuando el resto del proceso no cambia. No es maquillaje: es diseñar el recuerdo, que es lo único que el ciudadano se lleva y lo único que comparte con su círculo cuando alguien le pregunta "¿cómo te fue con ese trámite?".

¿Qué fricción destruye la confianza más rápido que cualquier error?

La fricción administrativa injustificada —lo que Richard Thaler y Cass Sunstein llaman sludge— destruye confianza más rápido que un error puntual, porque un error se percibe como accidente y la fricción sistemática se percibe como diseño deliberado o indiferencia institucional. Cass Sunstein desarrolló esta idea en su libro Sludge: What Stops Us from Getting Things Done (MIT Press, 2021), donde documenta cómo la carga administrativa innecesaria —formularios redundantes, requisitos de presencialidad sin justificación, plazos poco claros— actúa como un impuesto invisible sobre la confianza pública.

El problema es que buena parte de esta fricción no fue diseñada con mala intención: es sedimento acumulado de décadas de requisitos añadidos capa sobre capa, cada uno razonable en su momento, ninguno revisado en conjunto. El ciudadano no ve la historia administrativa detrás del formulario; solo ve que le piden tres veces el mismo dato.

Cada punto de fricción evitable envía una señal implícita: "tu tiempo no es un recurso que este sistema valore". Repetida cientos de miles de veces al día across un país, esa señal es más elocuente que cualquier campaña de "gobierno centrado en el ciudadano".

Cómo diseñar experiencias públicas que generan confianza

Reconstruir la confianza a través de la experiencia no es un ejercicio de comunicación ni un proyecto de digitalización aislado. Es un rediseño deliberado de cómo el Estado se presenta en cada momento de contacto. Un método que funciona en la práctica sigue esta secuencia:

1. Mapear los trámites de mayor ansiedad, no los de mayor volumen. Un trámite raro pero angustiante (una herencia, una discapacidad, un desahucio) pesa más en la confianza que uno frecuente y trivial. Priorizar por carga emocional, no solo por número de transacciones.
2. Identificar los picos negativos de cada recorrido. Usar entrevistas, quejas registradas y observación directa en oficinas para encontrar el momento exacto donde el ciudadano pierde la calma o la confianza, no una impresión general del servicio.
3. Rediseñar el cierre de cada trámite antes que el resto del proceso. Por la regla del pico y el final, invertir primero en confirmaciones claras y próximos pasos explícitos suele producir la mejora más rápida en confianza percibida por unidad de esfuerzo.
4. Eliminar sludge con una auditoría de requisitos, no una app nueva. Antes de digitalizar un trámite, preguntar qué requisitos existen solo porque "siempre se pidieron así". La mejor mejora suele ser quitar un paso, no añadir una pantalla.
5. Dar visibilidad de proceso en tiempo real. Una barra de estado, un número de seguimiento o un mensaje de texto reducen la ansiedad de la espera casi tanto como acortarla, porque convierten la incertidumbre en información.
6. Formar y proteger a la primera línea. El funcionario de ventanilla es, en la mente del ciudadano, la institución completa en ese instante. Su margen de discreción para resolver casos atípicos con sentido común es lo que separa un sistema rígido de uno confiable.
7. Cerrar el círculo con los datos de quejas y encuestas. Cada retiro grande de la cuenta de confianza deja rastro en reclamaciones, llamadas repetidas o abandonos de trámite; ese rastro debe alimentar el siguiente rediseño, no archivarse en un informe trimestral.

Este trabajo rara vez lo puede sostener un solo equipo de innovación digital. Requiere gobernanza: alguien con mandato para priorizar entre organismos, presupuesto y silos, que es exactamente el vacío que suele explicar por qué los planes de transformación digital gubernamental producen portales nuevos sobre procesos viejos.

¿Cómo se mide la confianza como resultado de la experiencia, no solo como percepción?

La confianza declarada en una encuesta de satisfacción ciudadana es un indicador rezagado: dice cómo se sintió la gente el mes pasado, no qué está a punto de romperse. Para gestionar la confianza como un activo operativo, un gobierno necesita dos capas de medición trabajando juntas.

La primera es cualitativa y continua: un canal estructurado de voz del ciudadano que capture no solo la nota final de satisfacción, sino el momento exacto del recorrido donde la experiencia se torció. La segunda es diagnóstica: una evaluación de madurez que compare, organismo por organismo, qué tan sistemáticamente se diseñan, monitorean y corrigen los recorridos críticos, en lugar de dejarlo a la buena voluntad de cada dirección.

Herramientas como una evaluación de madurez de experiencia permiten a un organismo público entender, con evidencia y no con intuición, si su capacidad de gestionar la experiencia está a la altura de la confianza que necesita construir. Complementan, en el sector público, lo que artículos como el análisis sobre la medición de la satisfacción con los servicios públicos ya plantean sobre la necesidad de ir más allá del NPS genérico y mirar la experiencia trámite por trámite.

La medición correcta no persigue una cifra bonita para un informe anual. Persigue una alerta temprana: saber, antes de que la confianza caiga en la encuesta nacional, en qué trámite específico se está gestando la próxima crisis de credibilidad.

La confianza es infraestructura, no relaciones públicas

Ningún gobierno recupera la confianza de sus ciudadanos con un rediseño de logo o una nueva app insignia. La recupera revisando, uno por uno, los trámites donde la gente siente que el Estado le hace perder tiempo, la trata con sospecha o le exige lo mismo dos veces. Es un trabajo lento, poco vistoso y sin ceremonia de inauguración —y por eso mismo es el único que funciona.

Los equipos de experiencia ciudadana y de diseño de servicios que logran mover la aguja de la confianza institucional no lo hacen persiguiendo un índice de percepción. Lo hacen tratando cada trámite crítico como lo que realmente es: un momento en el que el Estado, ante una sola persona, demuestra si merece la autoridad que se le ha confiado. Esa demostración, repetida bien millones de veces al año, es la única campaña de confianza que un gobierno necesita.